“国家行为”一词在行政法学意义上到目前为止并无一个统一、确切的含义，我国也有学者称其为“统治行为”、“政府行为”。在国外其被解释为“与国家的重要政策有联系的行为”，“关系到国家存亡及国家统治之根本的、具有高度政治性的、国家最高机关（国会、内阁等）的行为”等。这都说明了国家行为具有的特殊性质。

    笔者认为，对国家行为可以有对外、对内两种意义的理解：

    一、对外意义

    对外意义或称对外国家行为，指经宪法和法律授权的专门国家机关，在国际事务中，代表整个国家行使国际法上的权利和履行国际法上的义务的行为。这种国家行为是以国际法意义上的主权国家作为法律实体，其应该是国际法上的概念，是用于处理国家间关系的对外国家行为。对外国家行为与具体行政行为的主要区别在于：

    1、对外国家行为的主体是整体意义的国家，通常是以中华人民共和国的名义实施。而具体行政行为的主体只能是某行政机关，不以整个国家的名义实施。

    2、对外国家行为的对象是另一方国家、国际组织等国际法主体，所涉及的都直接是国际关系事项。具体行政行为的对象则是特定的公民、法人或者其他组织，所涉及的只是一国领域内具体行政管理事务。

    3、由于对外国家行为的国际性和重大性，其行为依据都具有特殊性，一般是以国家宪法、某些专项法律以及规范国际关系的国际惯例、国际条约等为行为依据。而具体行政行为是针对特定公民、法人或者其他组织并处理国内常规行政事项的，它通常都是国内法中次于宪法的各种行政法律、行政法规、地方性法规乃至行政规章作为其直接依据。

    对外国家行为主要包括国防、外交两大类。国防是为保卫国家安全、领土完整和全民族利益而抵御外来侵略、颠覆所进行的活动。如进行军事演习、调集军队、实施战争动员令、宣战，等等。外交是为实现国家的对外政策而进行的国家间的交往活动。如国家间的建交、断交、宣战、媾合、签订国际条约和协定、国家间的对等措施，等等。

    二、对内意义

    对内意义也可称对内国家行为，是指经宪法和法律授权的有关国家机关，在对国内全局性、重大性的国家事务中，代表整个国家对内实施的统治行为。这种国家行为是以公共权力意义上的国家作为法律实体，是用于处理国家与公民、法人或者其他组织间重大关系的对内国家行为。对内国家行为与具体行政行为的主要区别在于：

    1、对内国家行为从本质讲，是代表整体国家而不是仅代表某一行政机关的行为，它体现着国家的统一性和整体性。因此，行为主体在身份和名义上是代表整体意义的国家还是某个单一的行政机关是它们的区别之一。

    2、对内国家行为具有全局性、危急性特点，在行为内容上所处理的是直接关系国家全局，关系国家和全民族整体利益，直接涉及国家统一、领土完整、政权存亡、最基本政局能否稳定的危急问题。而具体行政行为所处理的通常都是日常一般性的行政管理事项，不具有涉及国家整体利益的危急性。

    3、对内国家行为具有政治性特点，这里所称的政治性是指国家要即时根据国际、国内政治、社会形势而实施，通常表现为是针对突发性政治、社会状况采取的紧急措施，往往不同于法律、法规的一般规定。对于这类问题，仅针对日常行政事务的具体行政行为往往是无法处置的。

    对内统治的国家行为主要包括：为保卫国家政权生存，控制政局，防止国家、民族分裂、抗救巨大自然灾害等而采取的总动员、宣布戒严以及其他紧急性措施等。

    国防、外交等国家行为不能被提起行政诉讼，这一般是各国行政诉讼制度的通例。我国行政诉讼法将其排除在行政诉讼的受案范围之外，其主要原因在于：

    1、国家行为不是具体行政行为，即它不是行政机关以自己的名义对单个、特定对象实施的行政管理行为，而是宪法、法律授权的特定主体，代表整个国家，以国家的名义实施的行为。

    2、由于是以国家的名义实施，因而是体现国家主权的行为，其权力具有国家的整体性和统一性，因而不属于人民法院的司法审查范围。

    3、国防、外交等国家行为关系到国家和民族的整体利益，即使这种行为会影响某些公民、法人或者其他组织的利益，但在此种情况下，公民、法人或者其他组织的个别利益要服从国家的整体利益。

雷瑞甫 黄 楠